Spostamenti e attività motoria in tempo di Coronavius: il quadro normativo e alcuni chiarimenti

La libertà di circolazione è un diritto civile previsto e garantito da una norma di rango costituzionale, l’articolo 16 della Costituzione, e può subire limitazioni solo per motivi di sanità o sicurezza e unicamente attraverso provvedimenti aventi forza di legge dello Stato, che dispongano in maniera chiara e precisa i confini di dette limitazioni, nonché in modo proporzionato all’esigenza di tutelare diritti parimenti garantiti dalla Costituzione (ad esempio la salute, per l’appunto).

Come noto, per contrastare l’emergenza epidemiologica da Coronavirus questa libertà è stata fortissimamente limitata, in una maniera che non ha precedenti nella storia della Repubblica.

Per farlo sono state emanate diverse disposizioni limitative della libertà di circolazione riconducibili a vari livelli di fonte normativa, sebbene tutte (apparentemente) sorrette da atti aventi forza di legge (un Decreto-Legge di febbraio – sebbene finalizzato a introdurre le misure solo su base locale, le c.d. “zone rosse” – ed uno più recente di marzo, che ha assorbito il primo abrogandolo quasi interamente e che dovrà essere convertito in legge dal Parlamento entro 60 giorni a pena della perdita di efficacia).

Tali disposizioni, essendosi stratificate durante il periodo dell’emergenza, hanno comportato non poche difficoltà di ordine interpretativo, sollevando fra i giuristi anche alcuni dubbi di incostituzionalità. Fra i principali provvedimenti che disciplinano la materia, con specifico riguardo all’ambito territoriale della Regione Emilia Romagna, troviamo: atti aventi forza di legge, come i summenzionati Decreti-Legge 23 febbraio 2020 n. 6 e 25 marzo 2020 n. 19; provvedimenti ministeriali privi di forza di legge, come l’Ordinanza del Ministro della salute del 20.03.2020, l’Ordinanza del Ministro della salute di concerto con il Ministro dell’Interno del 22.03.2020, l’ordinanza del Ministro della salute di concerto con il Ministro delle infrastrutture e dei trasporti del 28 marzo 2020, oppure come i decreti del Presidente del Consiglio dei ministri del 8, 9, 11, 22 marzo 2020 e 1 aprile 2020 [e 10 aprile 2020, nel momento in cui pubblichiamo], oltre a provvedimenti di emanazione regionale, come le Ordinanze del Presidente della Regione Emilia Romagna del 18 marzo 2020 n. 41 e del 20 marzo 2020 n. 44 e oltre ad eventuali Ordinanze contingibili ed urgenti adottate da alcuni Sindaci.

Tali disposizioni, poi, sono state oggetto di una recente Circolare del Ministro dell’Interno del 31 marzo u.s., contenente chiarimenti in tema di divieto di assembramenti e di spostamenti delle persone fisiche, ritenuta necessaria anche in considerazione della possibilità per il Governo di adottare misure diverse su specifiche parti del territorio nazionale, nonché della possibilità per le Regioni di derogare in peggio, cioè in maniera più incisiva, rispetto alla normativa statale (anche se “esclusivamente  nell’ambito  delle attività di loro competenza”, dalle quali dev’essere evidentemente esclusa la limitazione della libertà di circolazione, cosa che, come detto, può avvenire soltanto con atto avente forza di legge dello Stato; mentre, per quanto riguarda i Comuni, dopo il 25 marzo u.s. “i Sindaci non possono adottare, a pena di inefficacia, ordinanze contingibili e urgenti dirette a fronteggiare l’emergenza in contrasto con le misure statali”).

Alla luce dei provvedimenti indicati è dunque possibile riassumere come segue le limitazioni alla libertà di circolazione delle persone fisiche, al momento vigenti sino al 13 aprile p.v. [3 maggio p.v., nel momento in cui pubblichiamo] e potenzialmente prorogabili sino al 31 luglio 2020, in Emilia Romagna (con esclusione delle provincie di Rimini e Piacenza, del Comune di Medicina e della Frazione di Gazanigo, territori soggetti a limitazioni più incisive).

Attività vietate

È vietato/a:

1. spostarsi all’interno del comune dove ci si trova e/o trasferirsi in un comune diverso, con mezzi di trasporto pubblici o privati, salvo che per:

– comprovate esigenze lavorative delle persone le cui attività non risultino sospese ed obbligatoriamente relegate alla esclusiva dimensione del lavoro agile (ai sensi del DPCM 22 marzo 2020, come modificato dal Decreto del Ministro dello Sviluppo economico del 25 marzo 2020, nonché ai sensi dell’Ordinanza del Ministro della salute di intesa con il Presidente della Regione Emilia Romagna del 3 aprile 2020);

– assoluta urgenza (da indicare nella autodichiarazione in particolare quando è necessario spostarsi dal Comune dove ci si trova ad un altro, per ragioni diverse dalle comprovate esigenze lavorative o dai motivi di salute);

– situazione di necessità (da indicare nella autodichiarazione per spostamenti all’interno dello stesso Comune o che rivestono carattere di quotidianità o che, comunque, siano effettuati abitualmente in ragione della brevità delle distanze da percorrere: ad esempio per l’acquisto di alimenti, giornali, tabacchi, il prelievo di denaro contante, ecc.);

– motivi di salute (ad esempio per visite mediche urgenti e indifferibili, prescrizioni sanitarie, certificati, ricoveri, acquisto di farmaci, ecc.);

con le seguenti precisazioni:

a) che l’accesso ai luoghi dove si svolgono attività commerciali non sospese (farmacie, rivendite di alimenti, edicole, tabaccai, ecc.) è ammesso nel rispetto delle regole prudenziali tese a limitare la diffusione del contagio quali, in particolare, il rispetto della distanza di almeno un metro da ogni altra persona e, ove possibile, l’utilizzo di dispositivi personali di protezione quali mascherina e guanti (per il momento non obbligatori in Emilia Romagna ma vivamente consigliati);

b) che “L’accesso ai luoghi di esercizio commerciale ammesso, al fine di limitare al massimo la concentrazione di persone, va eseguito da un solo componente per nucleo familiare, fatta eccezione per la necessità di recare con sé minori, disabili o anziani”;

c) che “per quanto riguarda gli spostamenti di persone fisiche, è da intendersi consentito, ad un solo genitore, camminare con i propri figli minori in quanto tale attività può essere ricondotta alle attività motorie all’aperto, purché in prossimità della propria abitazione. La stessa attività può essere svolta, inoltre, nell’ambito di spostamenti motivati da situazioni di necessità o per motivi di salute”;

d) che l’accesso alle strutture ospedaliere da parte di persone bisognose di cura, oltre ovviamente che nei casi di contagio da Covid 19 che richiedono visite o ricoveri, viene per lo più ammesso solo nelle situazioni che impongono un intervento medico indifferibile, ove possibile concertandone prima tempi e modalità con il personale sanitario; quanto, invece, all’accesso dei visitatori, “è fatto divieto agli accompagnatori dei pazienti di permanere nelle sale di attesa dei dipartimenti emergenze e accettazione e dei pronto soccorso (DEA/PS), salve specifiche diverse indicazioni del personale sanitario preposto”; inoltre, “l’accesso di parenti e visitatori a strutture di ospitalità e lungo degenza, residenze sanitarie assistite (RSA), hospice, strutture riabilitative e  strutture residenziali per anziani, autosufficienti e non, è limitata ai soli casi indicati dalla direzione sanitaria della struttura, che è tenuta ad adottare le misure necessarie a prevenire possibili trasmissioni di infezione”;

e)  che qualora lo spostamento per motivi di salute avvenga verso un Comune diverso dal quello nel quale ci si trova occorrerà, in caso di controllo, poter giustificare la necessità di recarvisi e il fatto che non sarebbe stato possibile ottenere la medesima prestazione sanitaria all’interno del proprio Comune;

f) che “nei giorni festivi e prefestivi, nonché in quegli altri che immediatamente precedono o seguono tali giorni, è vietato ogni spostamento verso abitazioni diverse da quella principale, comprese le seconde case utilizzate per vacanza” (disposizione questa tuttora formalmente in vigore ma che sembra evidentemente superata dal più generale divieto di spostamenti estranei ai casi di comprovate esigenze lavorative, di assoluta urgenza, di necessità, e di motivi di salute, a maggior ragione se la seconda casa si trova in un Comune diverso).

• Ogni forma di assembramento di persone in luoghi pubblici o aperti al pubblico;

con la precisazione

che “in ogni caso, tutti gli spostamenti sono soggetti al divieto generale di assembramento e, quindi, all’obbligo di rispettare la distanza di sicurezza minima di un metro da ogni altra persona” e che “il divieto di assembramento non può ritenersi violato dalla presenza in spazi all’aperto di persone ospitate nella medesima struttura di accoglienza (ad esempio, case-famiglia). In tali strutture, peraltro, chiunque acceda dall’esterno (operatori, fornitori, familiari, ecc.) sarà comunque tenuto al rispetto del divieto di assembramento, della distanza interpersonale di un metro e dall’utilizzo degli occorrenti presidi sanitari (mascherine e guanti)”.

• Accedere ai parchi pubblici, alle ville, alle aree gioco e ai giardini pubblici, agli orti comunali, alle aree di sgambamento cani, agli arenili in concessione e liberi, alle aree in adiacenza al mare, ai lungomari, alle aree sportive a libero accesso, ai servizi igienici pubblici e privati ad uso pubblico, alle aree attrezzate per attività ludiche.

• Recarsi all’aperto con lo scopo di svolgervi attività sportiva, ludica o ricreativa.

Attività consentite

È consentito:

1. Uscire di casa per spostamenti infra ed extra comunali motivati da comprovate esigenze lavorative, assoluta urgenza, situazioni di necessità o motivi di salute (con le precisazioni di cui sopra).

• Svolgere individualmente attività motoria in prossimità della propria abitazione, purché comunque nel rispetto della distanza di almeno un metro da ogni altra persona;

con le seguenti precisazioni:

a) in particolare, “potranno essere, altresì, consentiti spostamenti nei pressi della propria abitazione giustificati da esigenze di accompagnamento di anziani o inabili da parte di persone che ne curano l’assistenza, in ragione della riconducibilità dei medesimi spostamenti a motivazioni di necessità o di salute”: in tal caso, sempre nel rispetto della distanza di almeno un metro da ogni altra persona (non convivente con il disabile o l’anziano) e con il suggerimento, se non altro al fine di evitare inutili discussioni con le Forze dell’ordine o di trovarsi a dover opporre una eventuale sanzione elevata illegittimamente, di utilizzare apposita autodichiarazione (del disabile/anziano o del suo rappresentante legale indicante spostamento per motivi di salute, e dell’eventuale accompagnatore indicante motivi di necessità), e soprattutto eventuale certificazione medica che ne giustifichi l’esigenza;

b) per la verità, corre l’obbligo di precisare che al momento non risulta che alcun atto avente forza di legge emanato dal Governo (decreto-legge) preveda in nessun caso l’obbligo di sottoscrivere una autodichiarazione, cioè una dichiarazione sostitutiva di certificazione o di atto di notorietà ai sensi degli artt. 46 e 47 del D.P.R. 445/2000, sia portata da casa che compilata sul momento. Ne consegue, pertanto, che i cittadini non possono dirsi tenuti per legge a sottoscrivere e a consegnare alle Forze dell’ordine una autodichiarazione: a stretto rigore riteniamo che dovrebbe essere sufficiente, a richiesta degli agenti, l’esibizione dei propri documenti di identità ai fini dell’identificazione e la dichiarazione verbale motivata di ricadere in una delle ipotesi di deroga alle limitazioni alla libertà di circolazione (comprovate esigenze lavorative, assoluta urgenza, stato di necessità, motivi di salute), ipotesi che magari potranno essere oggetto di successivo accertamento. A ciò si aggiunga, fra l’altro, che l’art. 49 comma 1 del summenzionato D.P.R. 445/2000 fa esplicito divieto di certificare con l’autodichiarazione le proprie condizioni di salute, disponendo infatti che: “I certificati medici, sanitari, veterinari, […] non possono essere sostituiti da altro documento, salvo diverse disposizioni della normativa di settore”. Ne consegue l’illegittimità di quanto indicato al primo punto dell’autodichiarazione messa a disposizione dalla Presidenza del Consiglio dei Ministri, nella parte in cui chiede di autocertificare “[…]di non essere risultato positivo al COVID-19” e anche nella parte in cui si prevede la possibilità di addurre motivi di salute.

c) riguardo alla disposizione che impone di effettuare attività motoria solo “in prossimità della propria abitazione” si pone evidentemente un problema di natura interpretativa, dovuto al fatto che essa contiene un precetto vago e indeterminabile (poiché il concetto espresso con le parole “in prossimità” non è suscettibile di essere definito con certezza). Ne consegue, pertanto, che tale disposizione viola in maniera piuttosto chiara il c.d. “principio di legalità”, in base al quale nessuno può essere punito per aver commesso un fatto che non sia espressamente considerato reato (o violazione amministrativa) da una norma, la quale deve prevedere in maniera certa ogni aspetto della condotta o dell’evento vietati (cosa che in questo caso difetterebbe).

Semplificando: non sarebbe possibile determinare esattamente quando vi sia (e quando no) una violazione del precetto in esame tale da comportare l’elevazione delle sanzioni pecuniarie previste dal Decreto Legge 25.03.2020 n. 19;

d) “l’attività motoria generalmente consentita non va intesa come equivalente all’attività sportiva (jogging), tenuto anche conto che l’attuale disposizione di cui all’art. 1 del decreto del Presidente del Consiglio dei ministri del 9 marzo scorso tiene distinte le due ipotesi, potendosi far ricomprendere nella prima, come già detto, il camminare in prossimità della propria abitazione”. Considerazione analoga va fatta, evidentemente, anche per l’utilizzo della bicicletta;

e) ai sensi del DPCM 01.04.2020 “La lettera d) dell’art. 1 del decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 8 marzo 2020 è sostituita dalla seguente: «d) sono sospesi gli eventi e le competizioni sportive di ogni ordine e disciplina, in luoghi pubblici o privati. Sono sospese altresì le sedute di allenamento degli atleti, professionisti e non professionisti, all’interno degli impianti sportivi di ogni tipo”; ragionando a contrario ne consegue, pertanto, che devono ritenersi ammesse le sedute di allenamento degli atleti, professionisti e non professionisti, al di fuori degli impianti sportivi, ovvero all’aria aperta. Può dirsi atleta non professionista chiunque sia iscritto ad una ASD, ad Enti di promozione sportiva, ecc.. [NB. I succitati DPCM sono poi stati abrogati dal DPCM 10.04.2020, che peraltro all’art. 1, comma 1 lett. g) ha riproposto la disposizione con medesima formulazione.].

• Uscire con l’animale di compagnia per le sue esigenze fisiologiche, restando in prossimità della propria abitazione purché comunque nel rispetto della distanza di almeno un metro da ogni altra persona.
• Fare ingresso in Italia tramite trasporto aereo, marittimo, lacuale, ferroviario o terrestre, sia mediante vettore che con mezzi propri, purché nel rigoroso rispetto delle disposizioni previste dall’ordinanza del 28 marzo 2020 adottata dal Ministro della salute di concerto con il Ministro delle infrastrutture e dei trasporti.

Ciò detto, appare peraltro evidente come il perseguimento dell’esigenza di evitare gli assembramenti “implichi valutazioni ponderate caso per caso rispetto alla specificità delle situazioni concrete”, nell’auspicio che prevalga il buon senso nell’interpretazione e applicazione di queste disposizioni, sia da parte delle persone che vi devono sottostare che da parte di chi è chiamato a farle rispettare che, come peraltro ribadito dalla summenzionata Circolare del Ministro dell’Interno, è tenuto a ricercare “un giusto equilibrio tra l’attenta vigilanza sulla corretta osservanza delle misure in argomento e la ragionevole verifica dei singoli casi”.

6 aprile 2020

Avv. Stefano Franchi